यह लेख का हिस्सा है तारकी ‘इंडिया ब्लैक बॉक्स्ड’ सीरीज. इसे यहां पढ़ें: परिचय | भाग I | भाग द्वितीय
संघीय ढांचे में यह महत्वपूर्ण है कि केंद्र सरकार राज्यों की जरूरतों पर प्रतिक्रिया दे और इन दोनों अंगों के कामकाज में पूर्ण पारदर्शिता और जवाबदेही हो। एक अच्छी तरह से कार्यशील लोकतंत्र में ये सार्वजनिक शासन का एक बहुत ही महत्वपूर्ण तत्व हैं। हालाँकि, पिछले कई दशकों के दौरान, राज्य सरकारों के अधिकार और संवैधानिक शक्तियों का क्षरण हुआ है। शासन के क्षेत्र जो मूलतः स्थानीय प्रकृति के हैं, उन पर संघ द्वारा अतिक्रमण किया जा रहा है क्योंकि चुनावी मजबूरियों के लिए लोगों के साथ अधिक जुड़ाव की आवश्यकता होती है। विदेश नीति या जी20 सम्मेलन या पेट्रोलियम रिफाइनिंग, जो अनिवार्य रूप से केंद्रीय विषय हैं, यह नहीं देते हैं। माना जाता है कि रक्षा बल और उनकी सफलता संघ को चमक प्रदान करती है। लेकिन प्रभावी प्रभाव के लिए आम आदमी की दैनिक जरूरतों को पूरा करना और उन्हें जीवन की बुनियादी जरूरतों के लिए वित्तीय संसाधन उपलब्ध कराना आवश्यक है। स्वास्थ्य (और इसमें पोषण भी शामिल है) राज्य का विषय होने के कारण, केंद्र द्वारा लगभग 80 करोड़ लोगों को मुफ्त खाद्यान्न उपलब्ध कराने की हालिया घोषणा स्पष्ट रूप से इस प्रवृत्ति का हिस्सा है।
जब भारतीय संविधान को अपनाया गया था, तो यह निर्णय लिया गया था कि विभिन्न विषयों पर कानून बनाने के लिए राज्यों और केंद्र की शक्तियों को रेखांकित किया जाएगा। संविधान की अनुसूची VII की केंद्रीय सूची, राज्य सूची और समवर्ती सूची में इनका अलग-अलग उल्लेख किया गया था। केंद्र सरकार केंद्रीय सूची में दी गई वस्तुओं पर कानून बना सकती है जबकि राज्य राज्य सूची में दी गई वस्तुओं के लिए ऐसा कर सकता है। समवर्ती सूची में दोनों कानून बना सकते थे लेकिन केंद्रीय कानून के पास सर्वोपरि शक्तियां थीं। कानून बनाने की राज्य की शक्ति पर प्रतिबंध के साथ, केंद्र की शक्तियां तेजी से बढ़ी हैं। संविधान में 42वें संशोधन के तहत, शिक्षा और वन सहित पांच विषयों को राज्य सूची से समवर्ती सूची में स्थानांतरित कर दिया गया, जिससे राज्य की शक्ति सीमित हो गई।
भारतीय संविधान में उल्लेख है कि देश राज्यों का संघ है। हालाँकि, देश की प्रकृति और इसकी विविध आवश्यकताओं को ध्यान में रखते हुए, इसने राज्यों की सीमाओं को फिर से निर्धारित करने के लिए संसद की मंजूरी के साथ केंद्र को संविधान के अनुच्छेद 3 के तहत एक सर्वोपरि शक्ति दी थी। इस प्रावधान के तहत कई नए राज्यों का पुनर्गठन किया गया, जिनमें सबसे हाल ही में छत्तीसगढ़, उत्तराखंड और तेलंगाना शामिल हैं, मध्य प्रदेश, उत्तर प्रदेश और आंध्र प्रदेश की सीमाओं को फिर से निर्धारित किया गया। यह राज्य सरकारों के साथ परामर्श के बाद किया गया था और उनकी विधानसभाओं ने एक प्रस्ताव पारित किया था। बनाई गई नई संस्थाएँ पूर्ण विकसित राज्य थीं। उनके पास एक विधानसभा है और वे किसी भी अन्य राज्य सरकार की सभी शक्तियों का प्रयोग करते हैं।
हालाँकि, जम्मू और कश्मीर राज्य का पुनर्गठन अलग तरीके से किया गया था। मूल राज्य से दो केंद्र शासित प्रदेश बनाए गए: जम्मू और कश्मीर और लद्दाख। हमारे संविधान के तहत केंद्र शासित प्रदेशों का प्रशासन केंद्र द्वारा किया जाता है। उनके पास राज्य विधानसभा हो भी सकती है और नहीं भी। लेकिन ये संविधान की राज्य सूची के तहत शक्तियों का प्रयोग नहीं करते हैं। प्रभावी रूप से, ये पूरी तरह से केंद्र सरकार द्वारा प्रशासित हैं। सवाल हैं कि अगर केंद्र सरकार जम्मू-कश्मीर के साथ ऐसा कर सकती है, तो उसे अन्य राज्यों को केंद्र शासित प्रदेशों में बदलने या विभाजित करने से रोकने के लिए क्या किया जा रहा है? यह सुप्रीम कोर्ट द्वारा तय कानून के भी खिलाफ लगता है केशवानंद भारती मामला, कि संविधान की मूल संरचना पवित्र है और इसे संरक्षित किया जाना चाहिए। जबकि हमारी राजनीतिक प्रक्रिया मजबूत है, जम्मू-कश्मीर पर फैसला राज्यों के लिए चिंताजनक है।
हमारे संविधान के अनुच्छेद 280 के तहत हर पांच साल में एक वित्त आयोग के गठन का प्रावधान है। यह केंद्र और विभिन्न राज्यों के संसाधनों का आकलन करता है और मानक मूल्यांकन के आधार पर राज्यों को धन हस्तांतरण की सिफारिश करता है। चूंकि राज्यों के पास अपर्याप्त संसाधन हैं, इसलिए केंद्र हस्तांतरण करता है। यह अन्य वित्तीय जरूरतों के अलावा स्वास्थ्य और शिक्षा की जरूरतों को पूरा करने के लिए है। इसी तरह की व्यवस्था ऑस्ट्रेलिया और कनाडा जैसे अन्य संघों में भी मौजूद है। उनके पास सुस्पष्ट मानदंडों के आधार पर केंद्र सरकार से धन हस्तांतरण के लिए संस्थागत व्यवस्था है।
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जबकि हमारे वित्त आयोग के हस्तांतरण संविधान में अपेक्षित रूप से जारी हैं, केंद्र धीरे-धीरे इसके बाहर बड़ी धनराशि प्रदान कर रहा है और राज्यों के प्रेषण का अतिक्रमण कर रहा है। पेयजल, आवास, पोषण और गरीबी उन्मूलन जैसी बुनियादी आवश्यकताएं ऐसे क्षेत्र हैं जहां राज्यों को अपनी योजनाओं के लिए केंद्र से पूरक धन की आवश्यकता होती है। लेकिन कई क्षेत्रों में, केंद्र की अपनी नीतियां हैं जो धन द्वारा समर्थित हैं। अगर राज्यों को केंद्रीय फंड चाहिए तो उन्हें इसका पालन करना होगा। कुछ मामलों में, धनराशि सीधे लाभार्थी के खाते में स्थानांतरित की जा रही है। राज्य, सेवाओं की डिलीवरी के बिंदु के निकट होने के कारण, उन्हें प्रदान करने के लिए बेहतर स्थिति में हैं। वे ही लोग हैं जो अंतिम मील कनेक्टिविटी पर ध्यान देते हैं। केंद्र के इस क्षेत्र में उतरने का एक परिणाम यह हुआ कि खराब डिलीवरी के कारण उन राज्यों को आलोचना का सामना करना पड़ा, जो जमीनी स्तर पर सेवाएं प्रदान करते हैं। इस योजना का श्रेय निश्चित रूप से केंद्र को जाता है।
उदाहरण के लिए पोषण को लीजिए। बच्चों सहित नागरिकों का स्वास्थ्य राज्य सरकार की प्रमुख जिम्मेदारी है। चूंकि केंद्र खाद्यान्न की सार्वजनिक खरीद करता है, इसलिए वह राज्यों को जरूरतमंदों को दिए जाने वाले पर्याप्त वित्तीय संसाधन और खाद्यान्न उपलब्ध कराकर मदद कर सकता है। चूंकि बड़ी संख्या में ऐसे लोग हैं जिन्हें सहायता की आवश्यकता हो सकती है, इसलिए यदि मुफ्त या सब्सिडी वाला खाद्यान्न दिया जाना है तो आवश्यक धनराशि बड़ी होगी। भोजन का अधिकार कानून पारित होने के साथ ही केंद्र सरकार ने यह प्रक्रिया शुरू कर दी है. हाल की रिपोर्टों से संकेत मिलता है कि लगभग 80 कोर लोग कुछ और समय तक मुफ्त अनाज दिया जाएगा. लेकिन ये सब केंद्रीय पहल के नाम पर किया जा रहा है. राज्य की ओर से किसी भी विचलन या अतिरिक्त सहायता पर आपत्ति जताई जाती है। संपूर्ण दृष्टिकोण यह है कि यह एक केंद्रीय पहल है और वे ही इसके सूत्रधार हैं। राज्य का विषय होने के नाते, इसे राज्यों पर छोड़ दिया जाना चाहिए था और प्रत्येक राज्य अपनी इच्छानुसार इसमें कुछ जोड़ या बदलाव कर सकता था।
एक महत्वपूर्ण बुनियादी आवश्यकता है पीने का पानी। यह स्पष्ट रूप से राज्य के अधिकार क्षेत्र में है। चूंकि कुछ कठिन क्षेत्रों में समर्थन की आवश्यकता हो सकती है, केंद्र इसमें शामिल हो सकता है। लेकिन केंद्रीय नेताओं की ओर से यह घोषणा देखने को मिलती है कि एक निश्चित तारीख तक हर घर में पाइप से पानी पहुंच जाएगा। यह कार्य स्थानीय निकायों द्वारा किया जाना है: पंचायत, नगर निगम बोर्ड या विकास प्राधिकरण। राज्यों को ही अभियान का नेतृत्व करना चाहिए और श्रेय लेना चाहिए या बदनाम करना चाहिए।
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देश में एक के बाद एक आने वाली सरकारों ने गरीबी के सवाल को संभालने की कोशिश की है। जबकि केंद्र सरकार व्यापक आर्थिक नीतियां बनाती है, राज्य निवेश को बढ़ावा देने और रोजगार पैदा करने के लिए नीतियों पर काम करने का प्रयास करते हैं। हमारे देश में विशाल ग्रामीण क्षेत्रों को ध्यान में रखते हुए, किसानों की आय और कृषि उत्पादकता में सुधार करना बहुत महत्वपूर्ण है। कृषि राज्य का विषय है. यह देखना राज्यों की जिम्मेदारी है कि उनके क्षेत्र के किसान बेहतर सिंचाई सुविधाओं और तकनीकी सलाह के साथ पर्याप्त पैसा कमाने में सक्षम हों। संकट के समय उन्हें ही पैसा मुहैया कराना चाहिए। दिलचस्प बात यह है कि केंद्र ने उनकी आय दोगुनी करने का वादा किया है। किसानों से बेहतर जुड़ाव के लिए केंद्रीय योजना के तहत सीधे किसानों के खाते में पैसा ट्रांसफर किया जा रहा है. यह स्पष्ट रूप से राज्यों के अधिकार क्षेत्र पर अतिक्रमण है।
कनाडाई और ऑस्ट्रेलियाई संघों में, हमने देखा है कि दो दृष्टिकोणों ने विभिन्न राज्यों को धन के क्षैतिज हस्तांतरण को निर्देशित किया है। सबसे पहले, स्वास्थ्य के क्षेत्र में, राज्यों के बीच स्वास्थ्य सुविधाओं को तुलनीय बनाए रखने के लिए विभिन्न राज्यों को धन हस्तांतरित किया गया। दूसरे, शिक्षा के क्षेत्र में भी इसी उद्देश्य से स्थानांतरण हुआ। लेकिन धनराशि हस्तांतरित करने के बाद, यह राज्यों पर छोड़ दिया गया है कि वे अपने संस्थानों और अपने निवासियों के स्वास्थ्य या शिक्षा का प्रबंधन करें। भारत में सरकार इन क्षेत्रों में सीधे तौर पर अधिक शामिल है। खासकर स्वास्थ्य के क्षेत्र में आयुष्मान भारत जैसी केंद्रीय योजनाएं हैं। बड़ी संख्या में लोगों को इसका लाभ उठाने और निजी अस्पतालों का उपयोग करने के लिए अधिक से अधिक कवरेज दिया जाता है। इससे यह आभास होता है कि केंद्र इसके लिए धन उपलब्ध करा रहा है और इसमें सीधे तौर पर शामिल है। यह राज्यों का क्षेत्र है लेकिन स्वास्थ्य देखभाल में केंद्र की व्यापक भागीदारी है।
आवास एक अन्य क्षेत्र है जहां केंद्र ने एक निश्चित अवधि में ‘सभी के लिए आवास’ जैसी घोषणाएं की हैं। भूमि स्पष्ट रूप से राज्य का विषय है। राज्यों द्वारा आवास सुविधाओं विशेषकर पक्के मकानों की योजना बनाई जाती है। उनमें से कई के पास इसके लिए योजनाएं हैं। लेकिन केंद्र इस बात पर जोर देना चाहता है कि वह इस बुनियादी आवश्यकता से अवगत है। मीडिया में समयसीमा का जिक्र करने वाली खबरें आ रही हैं.
जबकि रक्षा और विदेश नीति, जो केंद्र के अधीन हैं, अंतरराष्ट्रीय क्षेत्र में किसी देश के लिए बहुत महत्वपूर्ण क्षेत्र हैं, वे आम आदमी के लिए कम महत्वपूर्ण हैं। उनके लिए आय में वृद्धि, स्वास्थ्य सुविधाएं, परिवार के लिए पक्का घर और पीने का पानी बहुत महत्वपूर्ण है। वह अपनी आय की पूर्ति के लिए नौकरियों और अपने बैंक में कुछ पैसे रखने में रुचि रखता है। उसे अपने गांव में संचार की जरूरत है. इनमें से कई क्षेत्र राज्यों के अधिकार क्षेत्र में हैं। राज्यों को इसकी योजना बनाने के लिए धन हस्तांतरित करने के बजाय, केंद्र सीधे अपना धन डालता है।
केंद्र अपनी विभिन्न योजनाओं के माध्यम से इन क्षेत्रों में प्रवेश कर रहा है। जो कार्य मूलतः राज्यों के थे उनमें केंद्र की प्रमुख भूमिका है। यह तर्क दिया जा सकता है कि कई केंद्रीय पहल आम आदमी के हित में हैं। लेकिन संघीय ढांचे में इसे स्वीकार करना मुश्किल है. केंद्र और राज्यों को विधायी क्षमता और संघवाद की भावना के अनुसार कार्य करना चाहिए। पिछले कुछ वर्षों में, राज्य सूची में कमी और केंद्रीय सूची के विस्तार के साथ, राज्यों की विधायी क्षमता सीमित हो गई है। हाल ही में जम्मू-कश्मीर में दो केंद्रशासित प्रदेशों के निर्माण ने राज्यों को चिंता का कारण बना दिया है। जो क्षेत्र अनिवार्य रूप से राज्यों के हैं, वहां बड़ी केंद्रीय निधि की तैनाती उनकी शक्ति का अतिक्रमण करती है। विधायी शक्तियों का विभाजन अब धुंधला होता जा रहा है। यह हमारे संघीय ढांचे के दीर्घकालिक विकास और स्थिरता के लिए स्वस्थ नहीं है।
बीके चतुर्वेदी पूर्व कैबिनेट सचिव और योजना आयोग और 13वें वित्त आयोग के सदस्य हैं।